新時代我國地質勘查行業(yè)高質量發(fā)展對策建議
發(fā)布日期：2020-11-01 瀏覽次數：
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核心提示：新時代我國地質勘查行業(yè)高質量發(fā)展對策建議
地勘行業(yè)高質量發(fā)展制約因素主要包括：科技創(chuàng)新能力一般，基層地勘單位對創(chuàng)新重視不足；傳統(tǒng)生產要素不集約，粗放型經濟增長制約可持續(xù)發(fā)展；外部環(huán)境缺乏保障，體制機制變革衍生眾多問題；傳統(tǒng)地質工作產能過剩，地勘單位發(fā)展后繼無力。基于地勘行業(yè)高質量發(fā)展的任務及要求，提出實現地勘行業(yè)高質量發(fā)展的途徑：(1)以供給側結構改革推動地勘行業(yè)轉型升級；(2)以創(chuàng)新驅動發(fā)展提升地勘行業(yè)全要素生產率；(3)以體制機制變革激發(fā)地勘經濟市場活力。
本文引用信息
張志敏，汪恩滿，王雪.新時代我國地質勘查行業(yè)高質量發(fā)展對策建議[J].中國國土資源經濟,2020,33（7）:51-56.
1 地質勘查行業(yè)
高質量發(fā)展的內涵
中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，必須在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，加快形成推動各領域各行業(yè)高質量發(fā)展的各項標準和體系，創(chuàng)建和完善提升各產業(yè)高質量發(fā)展的制度和生態(tài)環(huán)境，推動中國經濟在實現高質量發(fā)展上獲得新動力、取得新進展。推動高質量發(fā)展，是保持經濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的必然要求，是遵循經濟規(guī)律發(fā)展的必然要求。地質工作是基礎性、先行性工作，服務于經濟社會發(fā)展的方方面面，地勘行業(yè)要率先轉變發(fā)展方式，提升行業(yè)發(fā)展能力，實現行業(yè)高質量發(fā)展。在新時代背景下，地質勘查行業(yè)必須深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持質量第一、效益優(yōu)先，推動地勘經濟實現高質量發(fā)展。新時代地勘行業(yè)的主體包括服務于經濟建設、社會建設、生態(tài)文明建設和文化建設與人民日益增長的美好生活需要，從事地質勘查工作的相關企、事業(yè)單位。高質量發(fā)展的本質內涵，是以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標的高效率、公平和綠色可持續(xù)的發(fā)展。地質勘查行業(yè)高質量發(fā)展是指地質勘查行業(yè)通過改革創(chuàng)新提高自身的活力、創(chuàng)新力和競爭力，從要素投入驅動模式轉變?yōu)閯?chuàng)新驅動發(fā)展模式，從而能夠提供更多更好的產品和服務以更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。高質量發(fā)展要求地勘行業(yè)推動地勘經濟發(fā)生質量變革、效率變革、動力變革，提高行業(yè)全要素生產率，不斷增強地勘經濟的創(chuàng)新力和競爭力。地勘行業(yè)實現高質量發(fā)展必須提升地勘經濟質量，實行創(chuàng)新驅動發(fā)展，激發(fā)地勘單位主體活力，推動產業(yè)轉型升級，進一步提高地勘經濟的市場化程度，培育出支撐地勘經濟“由大變強”的強大動力。當前影響地勘行業(yè)實現高質量發(fā)展的限制因素還很多，主要表現在科技創(chuàng)新能力不強，粗放型經濟增長方式仍在持續(xù)，產業(yè)結構單一業(yè)務模式雷同等方面。究其原因在于地勘行業(yè)科技創(chuàng)新重視程度不足，傳統(tǒng)地質工作產能過剩，體制改革進展緩慢等。2.1 科技創(chuàng)新能力一般，基層地勘單位對創(chuàng)新重視不足習近平同志強調，要“充分認識創(chuàng)新是第一動力，提供高質量科技供給，著力支撐現代化經濟體系建設”。地質勘查行業(yè)作為技術密集型和資本密集型行業(yè)，技術的先進程度決定了地勘行業(yè)發(fā)展?jié)摿?。根據問卷統(tǒng)計，58.60%的受訪者認為我國地勘行業(yè)當前創(chuàng)新水平處于中等水平，創(chuàng)新能力較一般。近些年來，地質勘查行業(yè)為提升自身的業(yè)務水平，進行了較多的基礎理論研究，提出了較多的理論成果，也獲得了社會各界的認可。在一些長期以來國外一直采取限制政策的國際尖端技術和獨占中國市場的國外技術研究方面，我國地質勘查行業(yè)取得了突破性和實質性的進展。但是我國地質勘查行業(yè)科技創(chuàng)新方面存在投入不足、經費來源渠道單一，基礎研究重視程度不足，科技領軍人才稀少，科技創(chuàng)新共享平臺缺失，科技成果轉化程度不高等問題?；鶎拥乜眴挝挥捎谑杖肭绬我弧⒏呖萍既瞬湃狈?、設備更新緩慢、科技創(chuàng)新項目獲取難等原因，科技創(chuàng)新實力較差。由于長期處于事業(yè)體制下，致使基層地勘單位大多對科技創(chuàng)新不重視，缺乏創(chuàng)新精神，創(chuàng)新熱情整體不高，從而影響了行業(yè)整體發(fā)展。目前基層地勘單位普遍缺乏與時俱進的觀念創(chuàng)新、管理模式創(chuàng)新和組織機制創(chuàng)新，從而影響了科技創(chuàng)新能力建設：部分基層地勘單位由于機制體制原因一直沒有建立科研機構，部分單位由于對科技創(chuàng)新重視不足鼓勵科技創(chuàng)新的機制體制未建立或已建立未嚴格執(zhí)行，部分單位由于高端科技創(chuàng)新型人才的嚴重缺乏導致研發(fā)支出在總支出中所占比例微乎其微。2.2 傳統(tǒng)生產要素不集約，粗放型經濟增長制約可持續(xù)發(fā)展地質勘查行業(yè)的生產要素可以分為三種：一是資金，因為地質勘查是一種生產行為，需要人力、設備和原材料，而這一切必須以現金流為支撐；二是地質勘查專業(yè)隊伍，這個隊伍不是專指人員，而是各種地質技術人員、專業(yè)技能和地質勘查技術裝備的綜合；三是地質調查或勘查的空間，它是地質勘查的“勞動對象”。本文以礦產勘查為例分析地勘行業(yè)的生產要素集約化程度，從而考查整個地勘行業(yè)的生產效率。三種生產要素可以分為礦產勘查資本投入、礦產勘查人員投入和實物工作量投入。由于地質勘查空間不可測量，本文使用地勘實物工作量作為衡量標準。以新發(fā)現礦產地作為礦產勘查的產出，計算礦產勘查勞動產出率、資本產出率和實物工作量產出率（圖1）。從圖1可以看出，礦產勘查資金產出比波動比較大，實物工作量產出比一直呈上升趨勢，呈現出不集約現象。地質勘查行業(yè)勞動產出比波動較小，呈現較平穩(wěn)態(tài)勢，判斷勞動要素處于生產集約化狀態(tài)。資本產出比和實物工作量產出比的變化，一方面是由于找礦難度的加大，屬于客觀原因，屬于人力不可扭轉因素；另一方面也說明礦產勘查投入要素的效率并未顯著增加。這種依靠傳統(tǒng)要素投入驅動型經濟增長的模式嚴重制約了地勘行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。生產要素的生產率提升是產業(yè)增長的重要引擎，也是地勘經濟增長的主要支撐。長期以來，地勘行業(yè)發(fā)展僅僅依靠粗放的“量”的投入，通過不斷增加地勘資金投入，形成固定要素投入驅動型增長模式。傳統(tǒng)經濟學理論認為，隨著要素投入的不斷增加，生產規(guī)模報酬將會邊際遞減。隨著地質勘查資金的持續(xù)投入，地勘經濟的生產規(guī)模報酬并未增加，勞動生產率也未出現明顯的提高，這都表明粗放型經濟增長方式并未提高地勘行業(yè)的全要素生產率，也未提高地勘行業(yè)的發(fā)展質量。2.3 外部環(huán)境缺乏保障，體制機制變革衍生眾多問題從地勘行業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境看，我國經濟社會發(fā)展進入新時代，自然資源管理邁入新階段，地勘行業(yè)面臨經濟社會發(fā)展內生動力轉換、生態(tài)文明體制改革、自然資源統(tǒng)一管理等重大形勢變化帶來的新挑戰(zhàn)。而美麗中國新構想，推進綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設等重大舉措又為地勘行業(yè)轉型發(fā)展帶來了新機遇。從內部環(huán)境看，地勘行業(yè)已進入分類改革的系統(tǒng)性深化改革階段，面臨傳統(tǒng)地質勘查資金投入下行期、地質工作轉型升級期、事業(yè)單位分類改革適應期的“三期疊加”狀態(tài)的考驗。面對這些內外部環(huán)境的考驗，多數地勘單位表現出了諸多不適應，仍存在著諸如“事企混合”運行、產業(yè)結構單一、業(yè)務模式雷同、科技創(chuàng)新能力不足、管理落后等與我國經濟社會高質量發(fā)展要求不相符的問題。目前，按照事業(yè)單位改革要求，各地推動地勘單位經營性國有資產統(tǒng)一監(jiān)管，事企“分開”改革進入實質性階段。地勘單位分類改革已經持續(xù)了將近15年，有文獻認為地勘單位事業(yè)“分類”后其“類”的邊界仍處于變化調整之中。長期的“事企混合”體制對地勘行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展產生了較多的隱患：一是分類改革后公益類地勘單位財政經費仍未得到保障，部分全額財政撥款的公益一類單位存在資金缺口，一些差額撥款的公益二類地勘單位由于財政保障程度低、市場競爭力較差，嚴重制約了生產和發(fā)展；二是在事企混合的體制下，地勘單位由于以前存在的“一套人馬、兩塊牌子”的管理方式，使得地質災害資質、工程管理資質等出現延續(xù)換證變更難和持證人員重復注冊等問題，且地勘單位地質災害治理工程施工、礦山生態(tài)修復、商業(yè)性礦產勘查等業(yè)務的經營依賴于資質等公共資源的支撐；三是事業(yè)單位在編人員與非在編人員混崗導致人員安置分流困難，即使能夠進行人員的流動和分離，社保和養(yǎng)老問題阻礙了事業(yè)單位對經營部分人員的剝離，并且事企分離后人員調配將會受到約束與限制。解決這些問題難度較大，若不能妥善解決，將嚴重制約地勘單位可持續(xù)發(fā)展。2.4 傳統(tǒng)地質工作產能過剩，地勘單位發(fā)展后繼無力隨著地勘經濟市場化程度的提高，政府在傳統(tǒng)地質找礦領域的投入逐漸減少，對基礎地質和民生地質投入逐漸增加。地勘單位在失去或減少政府提供的地質勘探費之后，便會立即顯露出傳統(tǒng)地質工作的產能過剩。為應對傳統(tǒng)地勘市場的萎縮，地勘單位紛紛轉向民生、城市、農業(yè)、生態(tài)環(huán)境、旅游等領域的地質工作，然而這些領域同樣有一定的門檻，人才、設備、技術都需要長期積累，不經長遠規(guī)劃，很難形成行業(yè)競爭力。面對新時代國家推進生態(tài)文明建設對地質工作的新要求，傳統(tǒng)地質工作產能過剩、同質化競爭的形勢，地勘單位在產業(yè)轉型升級過程中還存在思想認識不足、準備不充分的問題，并沒有培育出差異化競爭的拳頭服務產品。探礦權是大部分國有地勘單位的生存根本，擁有探礦權的數量也間接反映了國有地勘單位可持續(xù)發(fā)展的能力。然而近年來受環(huán)境和地方探礦權政策影響，國有地勘單位持有探礦權數量減少較為明顯。如圖2所示，自2009年我國探礦權數量不斷下滑，每年增量基本為負數。而探礦權的維護面臨的主要問題有兩個：一是與生態(tài)保護區(qū)重疊問題，只要是涉及生態(tài)保護區(qū)重疊的探礦權，都必須要注銷或者縮小面積；二是由于歷史原因，國有地勘單位探礦權大多為財政出資項目，為避免引入社會資本造成權益分配糾紛，主管部門傾向于不再延續(xù)該類探礦權。這兩個因素導致國有地勘單位探礦權數量迅速萎縮，再加上國有地勘單位現存的優(yōu)質探礦權本來就很少，難以吸引社會資本投入，也對探礦權的延續(xù)造成較大影響。
3 地勘行業(yè)高質量
發(fā)展的任務及要求
新時代地質勘查行業(yè)高質量發(fā)展的任務主要有三項：一是保障國家能源資源安全；二是全面為生態(tài)文明建設提供支撐；三是服務于國家和地方重大發(fā)展戰(zhàn)略，滿足人民對地質工作的需要，發(fā)揮好地質工作公益性、基礎性和先行性的作用?；诖?，本文提出了地勘行業(yè)高質量發(fā)展的目標與要求：一是以質量變革引領高質量發(fā)展。地勘行業(yè)應重視產品質量，樹立質量第一、效益優(yōu)先和持續(xù)創(chuàng)新的理念，在產品生產中嚴格把牢質量關，不斷進行地質信息產品創(chuàng)新，提升自身核心競爭力，贏得市場信譽。二是以效能變革推進高質量發(fā)展。地勘單位要圍繞國家和地方的經濟建設、政府和社會的技術需求，做精做優(yōu)傳統(tǒng)地質產業(yè)，拓展“大地質”服務領域，推動地勘產業(yè)轉型升級，滿足社會不斷升級的消費需求和地質勘查市場的投資需求。三是以動力變革促進高質量發(fā)展。發(fā)揮地質勘查科技創(chuàng)新主觀能動性，以創(chuàng)新引領地勘行業(yè)新發(fā)展，將地勘行業(yè)由傳統(tǒng)勞動、資本要素驅動型轉變?yōu)閯?chuàng)新驅動型，提升地勘行業(yè)全要素生產率。地勘行業(yè)應加快建立以地勘單位為主體、政府和市場需求為導向、產學研深度融合的技術創(chuàng)新體系。四是以優(yōu)化服務支撐高質量發(fā)展。行業(yè)管理部門的職責是優(yōu)化管理服務，及時調整消除制約質量變革、效率變革和動力變革的不合理制度障礙，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，深化地勘單位改革，促進地勘行業(yè)體制機制創(chuàng)新和協(xié)同整合，妥善處理高科技人才這一重要生產要素的合理調配；加快推進地質科技創(chuàng)新平臺建設，制定行業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，積極培育行業(yè)創(chuàng)新精神和氛圍，推動地質勘查領域新技術蓬勃涌現；切實做到簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務“三管齊下”，放寬新產業(yè)的市場準入，優(yōu)化新產業(yè)成長的政府服務和市場環(huán)境，促進形成有利于先進生產力發(fā)展的體制機制；研究制定地質勘查行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，從行業(yè)管理層面規(guī)范地質勘查行業(yè)發(fā)展，為地勘單位發(fā)展指明方向。
4 實現地勘行業(yè)
高質量發(fā)展的途徑
地質勘查行業(yè)要實現高質量發(fā)展，必須要重視產業(yè)結構、市場結構、區(qū)域結構的轉型升級，需要建立有效提高生產要素、生產力、全要素生產率的創(chuàng)新驅動型經濟發(fā)展模式，而非依靠擴大要素投入量的模式，需要凈化市場環(huán)境，激發(fā)地勘行業(yè)各類主體活力，完善培育地勘經濟發(fā)展的體制機制改革，努力實現高質量發(fā)展。4.1 以供給側結構改革推動地勘行業(yè)轉型升級推動地勘行業(yè)經濟高質量發(fā)展，要堅持以供給側結構性改革為主線，把發(fā)展地勘經濟著力點放在地勘行業(yè)產業(yè)轉型升級上，發(fā)展壯大新動能。供給側改革的核心是著力提高供給體系的質量和效率，增強經濟持續(xù)發(fā)展的動力。供給側改革的重點在于“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務。地勘行業(yè)應著力在“去產能、去庫存、補短板”三方面進行改革：一是去除無效產能。有學者認為現階段地質勘查供給能力大于有效需求的幅度可能達到40%。這種過剩的產能主要表現為過剩的生產能力。地勘行業(yè)要深化市場化體制改革，應發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的勘查市場體系，提供法制化的營商環(huán)境；破除無效供給，深化地勘行業(yè)分類改革，加快推進政企分開、政資分開、所有權與經營權分離等事業(yè)單位經營性資產剝離。二是推進新舊動能轉換，推動化解過剩產能。加快地質工作由全面找礦向戰(zhàn)略找礦轉變，調整優(yōu)化礦產勘查結構，重點加大優(yōu)勢礦產資源勘查和緊缺礦產資源地質找礦工作力度；由粗放勘查向綠色勘查轉變，調整優(yōu)化勘查工作布局、勘查設計，研究和推廣避免造成環(huán)境破壞的地質工作的新方法、新工藝。三是推動傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)化升級。應結合新時代地質工作需求，拓展地質工作服務領域，從服務地質災害應急救援到服務城市規(guī)劃建設，從服務旅游產業(yè)發(fā)展到服務特色農業(yè)發(fā)展。地勘單位應發(fā)揮自身公益性優(yōu)勢主動作為，主動建立以市場需求為導向的產品開發(fā)方法與流程，通過供給創(chuàng)造需求的方式最大限度地滿足政府、投資人及社會公眾等的需求。4.2 以創(chuàng)新驅動發(fā)展提升地勘行業(yè)全要素生產率全要素生產率是經濟高質量發(fā)展的根本動力。全要素生產率的提升主要通過技術進步、人力資本提升等實現生產要素生產率的提高。地質勘查行業(yè)作為科學研究和技術服務業(yè)中的專業(yè)技術服務業(yè)，具有知識密集型和技術密集型的特點。地質勘查產品，是一種極其特殊的產品，具有實物產品、信息產品及服務產品等多重屬性，是人類大量知識和勞務技術的結晶?？茖W技術是第一生產力，地勘行業(yè)高質量發(fā)展的關鍵在于知識和人才。地勘行業(yè)應通過創(chuàng)新驅動發(fā)展提升全行業(yè)全要素生產率：一是破除創(chuàng)新驅動發(fā)展的瓶頸制約。行業(yè)主管部門從行業(yè)管理角度出發(fā)，構建釋放和激發(fā)創(chuàng)新活力的制度體系，將簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務與支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)結合起來，破除制約地勘單位創(chuàng)新驅動發(fā)展的體制機制障礙。二是加強科研成果轉化與先進技術的吸收消化。地質勘查應強化科技成果的挖掘整理、宣傳報道和科研立項工作，強化科技項目成果的鑒定、發(fā)掘、培育、轉化，努力培育新的經濟增長極。整個地勘行業(yè)應積蓄力量，引進先進技術，組織專門的人才進行內部消化，將引進技術變成自身優(yōu)勢，提升整個行業(yè)市場競爭力。三是加強科技人才隊伍建設，在實踐中培養(yǎng)高層次人才。地勘單位應主動進行人才培養(yǎng)，通過人才培養(yǎng)培訓，不斷拓寬、更新知識結構，提高技術創(chuàng)新能力，造就一批懂技術、懂管理的創(chuàng)新型人才。同時通過制定一系列優(yōu)惠政策吸引和留住人才，比如高薪、高福利政策，核心崗位關鍵人才分享創(chuàng)新成果等。高層次人才缺失是造成地勘單位核心競爭力喪失的重要原因之一。地勘行業(yè)應重視創(chuàng)新在高質量發(fā)展中的作用，培養(yǎng)一批具有高水平、自主創(chuàng)新意識的科研領軍人才，形成一批具有核心知識產權和產業(yè)化能力的關鍵技術成果，促進科技實力和自主創(chuàng)新水平提升，搶占發(fā)展制高點。4.3 以體制機制變革激發(fā)地勘行業(yè)主體市場活力推動地勘行業(yè)高質量發(fā)展，最終依靠地勘單位和地勘企業(yè)各類市場主體。地勘行業(yè)應以機制體制變革創(chuàng)新激發(fā)地勘經濟活動主體活力。地質勘查行業(yè)屬于賣方區(qū)域壟斷競爭型的市場，市場上的買方主要為政府、企業(yè)或個人，賣方主要為地質勘查單位或企業(yè)。黨的十八大報告指出，經濟體制改革的核心問題是“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。地勘市場的壟斷主要來源于政府。地勘單位主要分為屬地化管理和中央管理，屬地化管理體制下政企不分、市場分割、地方保護主義等障礙導致地勘市場的競爭性不足。因此，地勘行業(yè)體制機制改革的關鍵在于理順政府和市場的關系，讓市場充分發(fā)揮作用，正確履行政府職能。一是持續(xù)推進地勘單位分類改革，積極推動事企“分開”改革。要推動地勘企業(yè)做大做強做優(yōu)，對僵尸、空殼、低效企業(yè)關停并轉，對剩余圍繞地勘主業(yè)、有發(fā)展前景的企業(yè)進行優(yōu)化整合。二是積極探索經營性國有資產剝離，推進中央黨政機關和事業(yè)單位經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管試點，要堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離的原則，理順中央黨政機關和事業(yè)單位同所辦企業(yè)的關系，搭建國有資本運作平臺，優(yōu)化國有資本布局結構，提高國有資本配置和監(jiān)管效率。三是全面實施并不斷完善地勘行業(yè)市場準入負面清單制度，破除歧視性限制和各種隱性障礙，進行資質改革等多項舉措，破除各類地質工作領域的市場準入障礙。構建親清新型政商關系，健全地勘企業(yè)家參與涉企政策制定機制，激發(fā)和保護地勘企業(yè)家精神，增強企業(yè)家信心，加快推進民營性地勘企業(yè)加入地勘行業(yè)的體制機制改革。
張志敏（1986—），女，安徽省阜陽市人，中國自然資源經濟研究院助理研究員，經濟學碩士，主要從事地質勘查經濟研究工作。
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