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　　一、認(rèn)識權(quán)益金制度改革的意義和作用

　　1.1 更加全面地體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源的國家所有者權(quán)益

　　礦產(chǎn)資源屬于國家所有，國家通過建立有償使用制度實現(xiàn)所有者權(quán)益。權(quán)益金制度改革通過新舊制度的銜接，解決前后出讓收益征收不公平問題。如在開采環(huán)節(jié)征收礦產(chǎn)資源補償費，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)征收價款等。建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度進一步豐富和完善了國家所有權(quán)的實現(xiàn)方式，將礦業(yè)權(quán)價款調(diào)整為權(quán)益金后，其經(jīng)濟內(nèi)涵既包括原礦業(yè)權(quán)價款體現(xiàn)的投資收益，也包括原礦產(chǎn)資源補償費體現(xiàn)的礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，而具體體現(xiàn)形式為礦業(yè)權(quán)出讓收益。執(zhí)行權(quán)益金制度后，體現(xiàn)國家權(quán)益的有償使用范圍進一步擴大。改革前，只對國家出資探明礦產(chǎn)地收取國家投資收益的探礦權(quán)或采礦權(quán)價款，對屬于企業(yè)自行出資勘查探明礦產(chǎn)地的，不收取礦業(yè)權(quán)價款；對于黃金、有色金屬等高風(fēng)險礦種，采用申請在先方式取得探礦權(quán)，出讓環(huán)節(jié)無須有償處置，主要通過開采環(huán)節(jié)的礦產(chǎn)資源補償費體現(xiàn)國家所有者權(quán)益。改革后，對于所有國家出讓的礦業(yè)權(quán)，在出讓環(huán)節(jié)征收體現(xiàn)所有者權(quán)益的權(quán)益金，不再區(qū)分國家出資探明或者企業(yè)自行探明。值得注意的是，隨著征收范圍擴大導(dǎo)致一部分企業(yè)面臨巨大資金壓力。

　　1.2 在出讓環(huán)節(jié)體現(xiàn)所有者權(quán)益是重要探索

　　征收礦產(chǎn)資源權(quán)益金作為國際慣例，既能夠體現(xiàn)所有者權(quán)益，也是政府取得財政收入、調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動的重要手段。從國外實踐看，權(quán)益金是建立在礦業(yè)權(quán)人對礦產(chǎn)資源進行開采獲益后以貨幣形式向資源所有者繳納的回報，一般在開采環(huán)節(jié)收取?！兜V產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》并未對權(quán)益金做出明確的定義，僅提出了權(quán)益金制度體系包含礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費、資源稅以及礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金四個方面的內(nèi)容。從實現(xiàn)方式上看，與國外權(quán)益金性質(zhì)相近的是資源稅。礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革明確將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅，在開采環(huán)節(jié)采取“從價計征”的方式按一定稅率向企業(yè)征收。收取礦業(yè)權(quán)出讓收益主要是作為政府市場化配置資源的手段，弱化了兌現(xiàn)政府前期投資收益的功能，在實際操作中較為普遍的基于探明資源量并按照市場基準(zhǔn)價確定交易低價，一定程度上具備了“從量計征”的特點。在礦產(chǎn)資源補償費明確取消的情況下，礦業(yè)權(quán)出讓收益作為權(quán)益金是可以理解的，但理論上礦業(yè)權(quán)的出讓收益不應(yīng)等同于自然狀態(tài)下礦產(chǎn)資源的出讓收益。實際操作中，礦業(yè)權(quán)出讓多采用市場競價的方式，容易產(chǎn)生礦業(yè)權(quán)出讓收益屬于紅利的錯覺。因此，在出讓環(huán)節(jié)體現(xiàn)權(quán)益繳納權(quán)益金，法律關(guān)系與經(jīng)濟關(guān)系在這一過程中出現(xiàn)了交叉混淆。

　　1.3 實施礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價制度有助于建立礦產(chǎn)資源的價格形成機制

　　權(quán)益金制度改革通過規(guī)范稅費關(guān)系，推動實現(xiàn)公平交易能夠進一步完善礦產(chǎn)資源要素價格的構(gòu)成體系。建立基準(zhǔn)價是礦業(yè)權(quán)出讓收益征管有效手段。建立礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價制度有助于指導(dǎo)規(guī)范礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)的業(yè)務(wù)行為，維護要素交易市場的公平公正，有效推動政府交易信息公開，進而促進礦業(yè)權(quán)市場穩(wěn)定發(fā)展，推動資源保護與合理利用。鑒于礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價與區(qū)域礦產(chǎn)資源要素價格具有很強的相關(guān)性，通過對礦產(chǎn)品價格、礦業(yè)權(quán)出讓收益評估價、出讓收益成交價等信息的采集、整理、匯總、分析，逐步建立礦產(chǎn)資源價格體系，有助于形成公眾參與、政府主導(dǎo)、市場反饋的價格形成機制。

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　　二、權(quán)益金制度改革存在的問題

　　礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革在維護國家礦產(chǎn)資源權(quán)益，完善稅費制度以及推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，營造公平競爭的市場環(huán)境等方面起到了積極作用，但客觀上也存在一些問題和矛盾。矛盾主要集中在礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理相關(guān)規(guī)定不夠細(xì)化,理解上存在爭議?；鶎悠毡檎J(rèn)為在推進改革的過程中，一些做法未考慮礦產(chǎn)資源的勘查風(fēng)險，忽視了礦業(yè)權(quán)人投資權(quán)益，降低了企業(yè)開展風(fēng)險勘查的投資意愿。同時，短期內(nèi)增加了礦山企業(yè)的經(jīng)營成本，會對礦業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成沖擊。

　　2.1 客觀上增加了礦山企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本

　　礦山建設(shè)前期投入大，盈利周期長。礦業(yè)權(quán)出讓收益一般基于資源量和儲量一次性計算計繳金額，往往需要企業(yè)在辦理礦業(yè)權(quán)前一次性繳納，或者在短時間內(nèi)分期繳納，給企業(yè)帶來了巨大的資金壓力，增加了后期的生產(chǎn)經(jīng)營成本。某煤業(yè)集團對于新增的資源量需繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益約為200億元。按產(chǎn)量4 000萬t/a，開采30 a計算，每年攤銷6.6億元，每生產(chǎn)1 t煤炭增加成本16.7元，減少利潤4.68億元。西部某礦業(yè)公司部分處于盈虧平衡狀態(tài)的礦業(yè)項目，如按現(xiàn)行要求繳納礦業(yè)權(quán)出讓金，項目將處于虧損狀態(tài)。

　　2.2 對探礦權(quán)征收出讓收益缺乏現(xiàn)實依據(jù)

　　礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革實施以來礦山企業(yè)、地勘單位反映很大，其中對探礦權(quán)征收出讓收益的做法被認(rèn)為是“沒有充分考慮地質(zhì)找礦工作的特殊性”，對國內(nèi)的風(fēng)險勘查市場產(chǎn)生了較大影響。探礦權(quán)主要是發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識礦產(chǎn)資源的機會性權(quán)利，企業(yè)據(jù)此進行前提投資，開展勘查活動以論證有沒有礦、有多少礦，這一過程中未動用礦產(chǎn)資源，更不會產(chǎn)生收益。對探礦權(quán)征收出讓收益，尤其是空白區(qū)的探礦權(quán)，在礦產(chǎn)資源賦存條件以及資源量和儲量未知的情況下，作為物權(quán)進行交易，其結(jié)果是造成礦業(yè)權(quán)市場混亂。同時，目前的制度設(shè)計缺乏維護風(fēng)險勘查投資人自享收益的制度設(shè)計。

　　2.3 重復(fù)體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國家所有者權(quán)益

　　我國礦產(chǎn)資源稅費制度是以馬克思地租理論為基礎(chǔ)逐步建立起來的，由于礦產(chǎn)資源稅與費之間的功能界定不清，導(dǎo)致稅費制度并未真正發(fā)揮其應(yīng)有功能，2016年資源稅改革，將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅。在實際操作中，資源稅稅率按照改革前后稅費平移原則，已統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源補償費征收金額。平移后資源稅收入顯著提升，從實際征收情況看，改革后的2017年和2018年，資源稅收入分別為1.353億元和1.630億元，同比增長42.3%和20.5%。從實際征收效果看，資源稅的實質(zhì)經(jīng)濟內(nèi)涵已經(jīng)包括了國家所有者權(quán)益。因此，部分企業(yè)認(rèn)為，按照資源量和儲量征收礦業(yè)權(quán)出讓收益和“稅費平移”后資源稅均體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源的國家所有者權(quán)益，實質(zhì)上存在功能交叉，“權(quán)益金”重復(fù)收取的問題。

　　2.4 缺乏統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)市場基準(zhǔn)價制定標(biāo)準(zhǔn)

　　到目前為止，全國大部分省份制定并出臺了礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價，但基準(zhǔn)價制定過程中存在不平衡、不充分、不統(tǒng)一等問題。通過對比分析，各地區(qū)對同一類資源的定價方式和基準(zhǔn)價差異較大。以煤炭為例，云南、河北等省份的煤炭礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價為3～4元/t；湖南、青海等省份基準(zhǔn)價多大于10元/t；寧夏的優(yōu)質(zhì)煤“太西煤”基準(zhǔn)價達到了22元/t。各地區(qū)同一類礦產(chǎn)資源的基準(zhǔn)價存在較大差異，客觀上反映了資源的品質(zhì)差異、開發(fā)利用成本、資源稀缺程度以及市場供需關(guān)系。同時，也反映出各省份對礦業(yè)權(quán)市場基準(zhǔn)價的類別劃分、定義內(nèi)涵、計征對象等認(rèn)識不統(tǒng)一，造成基準(zhǔn)價制定原則、影響因子以及指標(biāo)選取存在差異，核定標(biāo)準(zhǔn)差異較大。

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　　三、建   議

　　3.1 從理論上明確資源稅的屬性

　　我國資源稅費制度經(jīng)歷了一個從無到有的過程，并形成稅費并存的局面，實現(xiàn)了資源的有償使用，促進了資源利用效率的提高和生態(tài)環(huán)境的保護。我國現(xiàn)行資源稅主要是向礦產(chǎn)資源征收，包括原油、煤炭、天然氣、鹽、金屬礦、非金屬礦等，土地資源所涉稅種沒有納入資源稅體系，水資源稅尚在試點階段，森林資源等均未設(shè)相應(yīng)稅種。按照國際通行做法，權(quán)益金是礦業(yè)權(quán)人使用礦產(chǎn)資源所繳納的收入，按礦石采掘量或生產(chǎn)量計價，并在采掘和銷售后支付。資源稅是在收取權(quán)益金的基礎(chǔ)上做出的調(diào)整，屬于輔助性的調(diào)節(jié)稅。基于馬克思地租理論進行分析，資源稅屬于級差地租，資源補償費屬于絕對地租。隨著資源稅改革的深入推進，礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅的做法使我國資源稅的概念更加不清晰。鑒于有效的開采稅費設(shè)計比礦業(yè)權(quán)競爭性出讓收益在反映礦產(chǎn)品市場、企業(yè)生產(chǎn)成本、市場需求變化等方面更有效率。建議按照馬克思地租理論明確資源稅的屬性，根據(jù)《關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號)的要求，按照“規(guī)范公平、調(diào)控合理”的設(shè)立目標(biāo)，重新定義資源稅的功能，更好發(fā)揮其在調(diào)控經(jīng)濟、促進資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護方面的作用。

　　3.2 調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收方式

　　改革未將礦業(yè)權(quán)出讓收益定義為“權(quán)益金”，僅是賦予了“體現(xiàn)國家所有者權(quán)益”的功能。鑒于礦業(yè)權(quán)出讓收益的在征收方式上受到廣泛的詬病和質(zhì)疑，建議采礦權(quán)出讓收益更多采取收益率的方式，在礦產(chǎn)資源開采環(huán)節(jié)征收。收益基準(zhǔn)率的確定必須加強與資源稅稅率的聯(lián)動，綜合考慮企業(yè)的“稅、金”負(fù)擔(dān)，進行適時調(diào)整。國外普遍建立了“邊際有效稅率”的概念，前提是企業(yè)利潤維持在合理范圍。以南非采礦業(yè)為例，通過分析采礦業(yè)對國內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻率為8.8%和權(quán)益金改革對采礦行業(yè)盈利能力影響度分析，從而提出最優(yōu)權(quán)益金率為2%～5%。對于探礦權(quán)的出讓收益，建議進按照勘查風(fēng)險的高低設(shè)計“出讓基準(zhǔn)價”。對處于較低勘查階段的探礦權(quán)應(yīng)以國家出資勘查金額作為底價，而不是經(jīng)過簡單評估計算的資源量或儲量；對屬于國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，且勘查程度低的高風(fēng)險礦種，從鼓勵社會投資勘查的角度，可以考慮實施“零底價”出讓。

　　3.3 組織開展礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革實施效果評估

　　礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革實施已經(jīng)三年有余，需要正視改革過程中存在的問題，并適時做出政策性調(diào)整。建議開展礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革實施效果評估，目的是客觀反映、系統(tǒng)梳理改革中存在的矛盾問題，特別關(guān)注新舊制度銜接過程中出現(xiàn)的企業(yè)負(fù)擔(dān)加重、侵害投資者權(quán)益、風(fēng)險勘查投資下降等問題。同時，為了增強制度的可操作性，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，建議逐步完善權(quán)益金征收額度動態(tài)調(diào)整機制。國外在權(quán)益金的征收上，更多的將“從價計征”調(diào)整為“從利計征”。如2018年，澳大利亞北方領(lǐng)土地區(qū)計劃提高權(quán)益金，改變過去僅按利潤的20%計征的方式，而改為采用選擇從價和按利潤計征中的較高者的方式。建立“權(quán)益金率”的概念，實現(xiàn)“權(quán)益金率”與礦產(chǎn)品價格和礦業(yè)企業(yè)經(jīng)濟效益掛鉤。在統(tǒng)籌考慮礦山企業(yè)總體稅賦水平的基礎(chǔ)上，3～5年根據(jù)礦產(chǎn)資源稟賦、生產(chǎn)技術(shù)水平、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、礦產(chǎn)品價格等因素，對資源稅的繳納額度進行評估調(diào)整。（中國礦業(yè)雜志馮聰）